개헌, 선거제도 개편 없이 권력구조 개편 없다

31년만에 국가운영원리를 새로 쓰는 문제로 정치권이 소용돌이에 휩싸였다. 국회는 헌법과 선거제도를 묶어 논의하는 헌정특위(헌법개정·정치개혁특별위원회)를 만들어 연일 논의의 강행군을 펼치고 있다. 문재인 대통령은 이달까지 국회의 논의를 기다려보겠다는 신년기자회견에서의 입장을 파기하고, 대통령직속 정책기획위원회 산하에 헌법자문특위를 구성했다. 특위는 내달초까지 대통령이 발의할 헌법안을 제출한다는 방침이다.

실제로 대통령의 개헌 발의가 이뤄지면, 정국은 급류를 만날 것으로 보인다. 개헌 논의에는 무수한 쟁점이 있지만 정치권에서는 백가쟁명의 목소리가 나오고 있어 방향을 잃기 쉽다. 이번 설 연휴는 정치권의 휴지기이기도 하지만 개헌 논의의 쉼표이기도 하다. 이에 본지 〈뉴데일리〉는 △개헌의 주체 △개헌의 시점 △개헌의 대상 △개헌의 방향 등 제쟁점을 연속기획을 통해 살펴보는 시간을 갖는다.

① 31년만에 새로 쓰는 국가운영원리… 날짜는 6·13?
② 지방분권 개헌, 과연 모두가 합의했나… 분권의 전제는
③ 선거제도 개편 없이 권력구조 개편 없다?
④ 서독은 통일, 월남은 패망… 권력구조 달랐다

'87년 체제'를 끝내고 헌법을 새로 쓰기 위한 호기가 조성되고 있다. 제왕적 대통령제의 폐해를 끝장내자는 권력구조 개편 요구가 분출된 것이 본질이다.

따라서 헌법 전문을 포함한 총강·기본권의 개정을 더욱 중시하거나, 지방분권·분권자치만 하면 된다는 태도에는 어폐가 있다. 애초부터 개헌론이 제기된 발단을 외면하는 처사이기 때문이다.

다만 개헌의 본질인 권력구조 개편을 하기에 앞서 전제조건을 논하는 여러 주장 중에 선거제도 개편을 이야기하는 것은 나름 설득력도 있고 정치적 비중도 있다는 지적이다.

정치권을 살펴보면, 지난 13일 통합출범대회를 통해 성립한 제3원내교섭단체인 바른미래당은 권력구조 개편보다도 선거제도 개편에 관심이 더 많은 듯 하다. 바른미래당의 전면에서는 물러났지만, 여전히 이 당의 '얼굴' 중 한 명은 안철수 전 대표는 "대한민국 정당사는 제3당 잔혹사"라며, 여러 차례 선거제도 개편의 필요성을 언급했다.

안철수 전 대표를 맹비난하며 국민의당에서 분당(分黨)된 민주평화당도 이 점에 있어서는 비슷한 생각을 갖고 있는 의원들이 많다.

원내 캐스팅보트를 쥐고 있는 정당들이 선거제도 개편의 목소리를 높이다보니, 더불어민주당·자유한국당의 거대 양당은 떨떠름하면서도 논의에 나서지 않을 수 없는 상황이다. 이에 따라 국회에서 개헌을 논의하던 헌법개정특위와 선거제를 논의하던 정치개혁특위는 올해 통합돼 헌법개정·정치개혁특위(헌정특위)로 거듭났다.

원내 제3세력의 주장은 단순히 원내 구도에 따른 막무가내식 주장이 아니라 나름의 설득력도 있다. 선거제도가 정당민주주의에 미치는 영향이 권력구조보다 큰 것은 거의 입증된 사실이다. 프랑스의 정치학자 모리츠 뒤베르제는 "소선거구제는 양당제를 부르고, 비례대표제는 다당제를 촉발한다"는 가설을 제시했다.

이 때문에 윤종빈 명지대 교수는 "1999년에 박사학위를 할 때부터 모든 분들이 선거제도 개편을 이야기했지만 아무 것도 된 게 없다"며 "개헌보다 선거제도 개편이 더 어려울 것"이라고 말했다.

기존 거대 양당의 기득권을 침해하는 까닭이다. 가상준 단국대 교수는 "진보정당들은 민주당은 선거제도를 바꾸고 싶어하는데 한국당이 반대한다고 하는데, 실질적으로는 둘 다 (선거제도 개편을) 하고 싶어하지 않는다"며 "민주당도 선거제도를 개편해서 자기들이 좋을 게 없기 때문"이라고 설명했다.

31년만에 찾아온 개헌(改憲) 호기에 선거제도 개편까지 같이 논의되고 있다면, 이 천재일우(千載一遇)의 기회를 살리기 위해서는 매우 조심스럽게 논의에 접근할 필요가 있다.

그런데 최근 잘못된 주장이 횡행하고 있다. 일부 진보·좌파 성향 매체는 권력구조 개편과 선거제도 개편을 연결지어 보도하면서, 기본적인 팩트조차 틀린 주장을 여과없이 내놓고 있다. 게다가 심지어 이를 특정 정당을 비난하는 정파적 주장의 근거로까지 활용하고 있다.

〈미디어스〉는 지난달 3일자에서 하승수 비례민주주의연대 공동대표를 인용해 "선거제도 개혁 없이 이원집정부제를 하자는 것은 말이 되지 않는다"며 "이원집정부제를 주장하는 논리가 맞으려면 선거제도의 비례성 강화는 인정하고 들어가야 한다"고 보도했다.

또, 〈미디어스〉는 이 기사에서 "세계적 추세와 다르게 의원내각제를 채택하고 소선거구제를 도입하고 있는 대표적 국가가 일본"이라며 "그 때문에 일본 자민당이 수십 년 집권하는 실질적 의회독재가 만연해 있는 것을 타산지석으로 삼아야 한다"고까지 자체 논평했다.

개헌을 목전에 둔 중요한 시점에 완전히 틀린 팩트로 잘못된 주장이 난무하는 게 개탄스럽다는 반응이 정치권과 법조계에서 나온다.

첫째로, 의원내각제와 소선거구제를 결합한 제도를 취한 국가는 일본 뿐이 아니다. 의회민주주의의 발상국가인 영국부터가 완전 소선거구제에 의원내각제를 병행하고 있다.

특히 일본은 비례대표라도 병행 선출하지만 영국에는 비례대표조차 없다. 캐나다·호주도 동일하다. 그렇다고 영국이나 캐나다·호주의 민주주의 정도가 우리나라보다 저열하다고 말할 수는 없을 것이다.

둘째로, 일본이 소선거구제로 선거제도를 개편한 게 얼마되지 않은 일이라는 점이다.

일본은 정작 〈미디어스〉가 말한 자민당 장기집권 시대에는 중·대선거구제를 채택하고 있었다. 1993년까지 1선거구당 2~5인의 중의원을 선출하는 중·대선거구제였고, 홋카이도 1선거구는 의원 정수가 6명에 달하는 대선거구였다.

그러다가 93년에 이른바 '55년 체제'로 성립한 자민당 장기집권이 막을 내렸다. 이후 38년만에 비(非)자민당 출신 총리인 호소카와 모리히로(細川護煕) 총리가 주도해서 중·대선거구제를 철폐하고, 선거구를 소선거구로 개편했다.

"자민당이 수십 년 집권하는" 시기는 오히려 중·대선거구제였고, 자민당 장기집권이 무너지자마자 "의원내각제를 채택하고 소선거구제를 도입"한 셈이다.

기본 팩트에서부터 틀린 주장이 횡행하는 게 개탄스럽다는 지적이다. 개헌을 목전에 두고 오로지 특정 정파를 비난하기 위해 이러한 잘못된 주장을 펼치는 것이라면, 이는 개헌저지선을 가지고 있는 해당 정당을 자극해 개헌을 어렵게 만들 뿐더러, 헌법개정권력을 최종적으로 행사하는 주권자인 국민을 속이고 호도하는 행위라는 비판을 면하기 힘들다.

중·대선거구제가 나쁘고, 소선거구제가 좋다는 주장을 하려는 것은 아니다. 권력구조 개편에 따라 선거제도를 중·대선거구제로 바꿔 다당제 촉발을 시도해보는 것도 나름의 설득력이 있고, 각 제도에는 일장일단이 있어 가능성이 열려 있다.

다만 일본이 왜 중·대선거구제에서 소선거구제로 전환했는지, 그 시기에 일본은 어떠한 문제의식을 갖고 이러한 개편을 꾀했는지 냉정히 돌아보지 않고, 의회독재니 일당집권이니 하는 팩트도 틀린 감정적 주장이 난무하게 되면, 우리도 중요한 시점에 시행착오의 길로 들어설 우려가 있다.

그렇다면 일본은 어떠한 문제의식 끝에 중·대선거구제에서 소선거구제로 전환했을까.

일본은 70~80년대 내내 정치개혁을 논의할 때마다 중·대선거구제가 만악의 근원으로 취급받으며 정치개혁의 핵심 대상으로 거론됐다. 결국 1993년 자민당정권이 무너지자마자 호소카와 연립내각에 의해 소선거구제로 바뀌었다.

중·대선거구제는 당연한 말이지만 하나의 선거구의 면적이 넓다. 의원 5명을 선출하는 대선거구라면, 소선거구에 비해 5배의 면적에 가깝게 되는 것은 당연한 일이다.

그 넓은 선거구에 거점마다 연락사무소를 개설해서 운영하고 조직을 유지하려면 막대한 돈이 들어간다. 게다가 선거라도 시작돼서 유세차량을 돌리고 동리(洞里)마다 현수막을 걸고, 유세를 할 때 운동원이라도 동원하려면 보통 재력으로는 엄두도 낼 수 없다.

그야말로 금권정치의 향연이다. 돈이 없는 사람은 누군가, 예를 들어 계파 수장이 돈이라도 쥐어주지 않는 이상 정치를 하려 해도 못하는 판이 된다. 다나카 가쿠에이(田中角栄) 전 총리가 막강한 금맥을 동원해 파벌정치를 하던 때가 바로 이 시절에 해당한다.

우리나라도 선거구가 광역화되면서, 소선거구제인데도 이미 이러한 현상이 슬몃 나타나고 있다.

호남 지역의 정가 관계자는 "4개 군(郡)이 뭉쳐 있는 전남의 한 선거구는 현역 의원이 경쟁자가 없다"며 "낙후되고 교통이 나쁘기로 악명높은 해당 선거구에서 군(郡)마다 조직을 둘만한 정치인이 나타나지 않는 탓"이라고 평했다.

지난해 대선 한 달 전에 국회의원 재선거를 치렀던, 4개 시·군이 묶인 경북의 어떤 선거구에서는 선거 막판에 유력 무소속 후보가 3개 군(郡)에서의 유세를 포기하고 오로지 자신의 출신지인 시(市) 지역에서의 유세에만 '올인'했다. 군 지역에 조직도 없고, 일일이 직접 다닐 여력도 없기 때문이었다.

역시 4개 시·군이 묶인 경남의 한 선거구에서는 지난 2016년 4·13 총선 때 자유한국당에서 낙천한 한 정치인이 무소속으로 출마했다가 낙선했다. 이 정치인은 자신의 출신지인 시(市) 지역에서는 승리했으나, 나머지 3개 군에서 대패했다. 후보를 뒷받침해줄 조직이 없었던 까닭이다.

정치권 핵심 중진의원은 이 정치인이 바른정당을 탈당해 자유한국당으로 복당한 것과 관련해 "여러 가지 이유가 있겠지만, 신당(新黨)으로는 군(郡) 단위에서 선거를 치르기 어렵다는 한계를 절감했을 것"이라며 "민주당이나 한국당은 군 단위까지 나름 조직을 갖추고 있지만, 새로 생긴 작은 정당들은 전혀 그런 게 갖춰져 있지 않다"고 귀띔했다.

지금 우리나라는 소선거구제인데도 5개 군이 하나의 선거구로 묶인 지역이 있다. 이를 중·대선거구제로 전환하면, 십수 개의 시와 군이 하나로 선거구로 엮이게 된다.

그러면 두 가지 문제점이 생긴다.

첫째는 후보들이 인구밀도가 낮은 군(郡) 지역 유세와 정책·공약 개발을 외면하고, 시(市) 지역 유세에만 집중하게 된다. 도농 양극화가 심해지고, 낙후된 농촌 지역은 더욱 낙후되는 것을 면치 못한다.

둘째는 돈없고 조직이 없는 사람은 정치에 나설 엄두도 내지 못하게 된다. 애초부터 재력이 있는 사람만 정치를 할 수 있게 된다고 하면, 정치에 진입장벽이 생기는 셈이다. 재력이 없는 사람이 누군가로부터 돈을 받아 정치에 나선다고 하면, 금권정치와 계파정치가 만연하는 씨앗을 뿌리는 것과 마찬가지다.

가장 큰 문제는 이러한 단점을 알면서도 중·대선거구제를 하자는 것은 다당제를 촉발하기 위함인데, 선거제도를 개편해도 '진정한 다당제'가 뿌리내리지 못할 수 있다는 점이다.

민주당과 한국당은 우리 헌정사에서 수십 년 역사를 가진 정당으로 군(郡) 단위까지 나름의 조직이 갖춰져 있다. 그 외의 정당은 그렇지 못하다. 광역화된 선거구를 커버할 길이 없다.

바른미래당 통합 과정에서 바른정당 소속이었던 두 명의 광역단체장의 행보가 엇갈린 것에는 이러한 이유도 있다는 지적이다.

한 단체장은 거대 정당 소속이 아니면 선거를 치러내기 어려운, 면적이 넓고 인구가 가장 많은 권역을 선거구로 두고 있다. 반면 다른 단체장의 선거구는 전국 광역자치단체 중 가장 면적이 좁고 인구가 적으며, 당 조직보다는 개인 조직을 기반으로 선거가 치러지는 특성을 가진다.

일본은 중·대선거구제였는데도 수십 년간 자민당과 사회당의 양당 체제가 계속됐다. 자민당은 말단까지 각종 관변단체와 직능조직이 있었고, 사회당은 노조 조직을 발판으로 버텼다. 그 틈새에서 새로이 독자적인 위상을 확보하는데 성공한 신당은 창가학회(創価学会)라는 종교조직을 기반으로 삼은 공명당 정도였다. 바람직한 정치현상이라고 보기는 힘들다.

한 중진의원은 "선거제도를 개편해 중·대선거구제를 하더라도 정의당이 원하는 것처럼 지역구에서 정의당 의석이 늘어나지는 않을 것"이라며 "오히려 총선 직전 때마다 거대 양당에서 낙천자들이 정당을 급조했다가 총선이 끝난 뒤 통합을 통해 당내 계파정치로 전환되는 '위장 다당제'에 그칠 가능성이 높다"고 우려했다.

권력구조 개편을 논의하는 김에 선거제도 개편도 함께 논의한다는 문제의식은 좋다. 둘 사이에 상당한 연관성이 있는 것도 사실이다. 어쩌면 선거제도 개편이 권력구조 개편의 전제가 될 수도 있다.

박명호 동국대 교수는 "선거제도 논의의 가닥이 잡혀야 정부형태 논의가 합의될 수 있다"며 "앞부분에 대한 논의를 전혀 못하고 있는데, 뒷부분 논의를 하라니 이야기가 반복된다"고 지적했다.

이 부분에 있어서 독일식 연동형 비례대표제는 이상(理想)에 해당한다. 권력구조와 지방분권 모델에 있어서 독일식 제도가 대안으로 제시되는 마당에 선거제도에서만 독일식을 채택하지 말란 법은 없다는 지적이다.

그런데 독일의 선거구는 정작 소선거구제다. 비례대표를 독일식 연동형 정당명부제로 하자면서, 선거구제는 또 중·대선거구제로 하자니, 문제를 더욱 복잡하게 만들고 있다.

한 중진의원은 "일부 진보정당과 시민단체가 비례대표제는 독일식을 들고 나오면서도, 지역구는 독일식 소선거구제를 거부하며 자신들에게 유리한 제도만 골라 조합하는 주장을 펼치고 있다"며 "이러한 단장취의(斷章取義) 식의 주장은 국민을 혼란시키고 개헌을 어렵게만 만들 뿐"이라고 꼬집었다.

독일식 연동형 비례대표제는 비례성을 높인다는 측면에서 장점은 있지만, 정당 내부의 민주주의와 투명한 공천제도 등이 자리잡지 않은 상황에서 성급하게 도입되면 자질 미달의 비례대표 의원들이 대거 등원할 수 있다는 단점이 있어 지고지선(至高至善)의 제도인지는 꼼꼼히 따져봐야 한다.

지난해 12월에 논설위원이 된 김창균 전 조선일보 편집국장은 "(독일식 연동형 정당명부식 비례대표제 도입의 전제가 되는 의원 정수 증원 및 비례대표 의석 비율 증대는) 비례대표가 정치이론적으로 제대로 작동한다는 전제 하에서 이야기하는 것"이라면서도 "현실에서 비례대표가 선출되고 있는 방식을 봤을 때 양심상 도저히 비례대표를 늘리자고 할 수 없다"고 말했다.

선거제도는 반드시 헌법에 명시해야 하는 문제는 아니다. 우리나라도 1973년 9대 총선부터 1985년 12대 총선까지 네 차례 총선에 걸쳐 중선거구제를 채택한 적이 있었지만, 개헌을 통해 한 것은 아니다.

제왕적 대통령제의 폐해를 종식하기 위한 개헌의 호기가 목전에 다가왔는데, 선거제도 개편을 필수불가결한 전제조건인 것처럼 고집했다가, 권력구조 개편이 무산되기라도 하면 모두가 역사의 죄인이 된다는 지적이 나온다.

곽진영 건국대 교수는 "선거제도에 있어서 비례성을 높인다면 지역구를 줄일 수 없기 때문에 의원 정수가 늘어날텐데 국민이 받아들이겠는가"라며 "먼저 선거제도를 논의하고 권력구조를 논의하자는 어프로치(접근법)가 가능할 것인지는 심각하게 고려할 필요가 있다"고 말했다.