지방분권 개헌, 과연 모두가 합의했나… 분권의 전제는

[통일 대한민국 초석은 개헌… 어디로 어떻게? - ②]

정도원 기자 프로필 보기 | 최종편집 2018.02.18 13:24:22

31년만에 국가운영원리를 새로 쓰는 문제로 정치권이 소용돌이에 휩싸였다. 국회는 헌법과 선거제도를 묶어 논의하는 헌정특위(헌법개정·정치개혁특별위원회)를 만들어 연일 논의의 강행군을 펼치고 있다. 문재인 대통령은 이달까지 국회의 논의를 기다려보겠다는 신년기자회견에서의 입장을 파기하고, 대통령직속 정책기획위원회 산하에 헌법자문특위를 구성했다. 특위는 내달초까지 대통령이 발의할 헌법안을 제출한다는 방침이다.

실제로 대통령의 개헌 발의가 이뤄지면, 정국은 급류를 만날 것으로 보인다. 개헌 논의에는 무수한 쟁점이 있지만 정치권에서는 백가쟁명의 목소리가 나오고 있어 방향을 잃기 쉽다. 이번 설 연휴는 정치권의 휴지기이기도 하지만 개헌 논의의 쉼표이기도 하다. 이에 본지 〈뉴데일리〉는 △개헌의 주체 △개헌의 시점 △개헌의 대상 △개헌의 방향 등 제쟁점을 연속기획을 통해 살펴보는 시간을 갖는다.

① 31년만에 새로 쓰는 국가운영원리… 날짜는 6·13?
② 지방분권 개헌, 과연 모두가 합의했나… 분권의 전제는
③ 선거제도 개편 없이 권력구조 개편 없다?
④ 서독은 통일, 월남은 패망… 권력구조 달랐다


▲ 1987년 직선제 개헌 이후 역대 대통령들이 선거 때 사용했던 포스터들이 선거연수원 외벽에 붙어 있다. 이들은 모두 '실패한 대통령'으로 전락했다는 평가를 받는다. ⓒ뉴시스 사진DB

문재인 대통령은 올해 신년기자회견에서 개헌과 관련해 지방분권은 모두가 합의됐다는 전제로 이야기를 시작한데 이어, 그 뒤에도 각종 기회 때마다 지방분권이 이번 개헌의 핵심인 것처럼 언급하고 있다. 이에 따라 지방분권이 마치 권력구조 개편보다 더 중요한 과제인 것처럼 이야기하는 세력도 나오는 실정이다.

정치권의 반응은 복잡하다. 개헌의 핵심 과제가 지방분권인 것처럼 말하는 것은 가만히 따져보면 의아하다. 이번 개헌은 가깝게는 '최순실 국정농단 사태', 멀게는 1987년 직선제 개헌 이후로 단 한 차례도 성공한 대통령이 나오지 못한 제왕적 대통령제의 폐해를 수술해야 한다는 필요성에서 제기됐다.

1987년에 직선제 개헌을 쟁취해낼 때만 해도 체육관에서 통일주체국민회의나 대통령 선거인단이 간선하는 게 아니라, 국민이 직접 대통령을 뽑으면 다 잘될 줄 알았다. 그러나 그 이후 '보통사람' '민주투사' '인동초' '샐러리맨 신화' '산업화 영웅의 딸' 등 별별 사람들이 다 대통령이 됐지만, 오히려 국민에 의해 뽑혀 권좌로 나아가기 전에 쌓았던 명예를 다 잃고 불행해졌다. 뽑은 국민들도 "손가락을 자르고 싶다"며 개탄했다.

뽑은 국민을 포함해 누구도 책임으로부터 자유로울 수 없지만, 그럼에도 불구하고 아무도 책임지는 사람 없이 5년마다 '도돌이표'처럼 같은 사이클이 반복되는 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하기 위해 개헌론이 나왔던 것이다.

이를 가리켜 자유한국당 김성태 원내대표는 "지방분권만이 개헌을 다 이야기하는 것처럼 호도되는 작금의 현실을 바로잡아야 한다"고 했고, 함진규 정책위의장도 "금번 개헌의 핵심은 제왕적 대통령제, 권력구조에 대한 것이 핵심"이라고 못박았다.

전영기 중앙일보 논설위원은 보다 직접적으로 "기본권이니 지방분권 개헌이니 하는데 누가 그런 거 하라고 이야기했느냐"며 "개헌의 진정한 이유는 87년부터 지금까지 언제나 어느 때나 권력구조의 제왕성 때문"이라고 규정했다.


▲ 문재인 대통령이 청와대 민정수석 시절, 홍보수석을 지냈던 조기숙 전 청와대 홍보수석이 촛불은 왜 노무현에 열광하는가 라는 주제로 발표를 하고 있다. 조기숙 전 수석은 동학농민운동을 촉발했던 조병갑 고부군수의 증손녀다. ⓒ뉴시스 사진DB

물론 이러한 주장이 개헌을 할 때 지방분권을 배제하자는 뜻은 아닐 것이다. 정치권 관계자들은 개헌과 지방분권을 논할 때, 대체로 두 가지 유의할 지점이 있다고 입을 모은다.

첫째로, 개헌의 본말(本末)이 전도되지 말아야 한다는 것이다.

개헌은 어디까지나 제왕적 대통령제를 수술하기 위한 권력구조 개편이 본질이다. 그걸 하는 과정에서 지방분권도 같이 할 수도 있는 것이다. 권력구조 개편은 빼고 지방분권만 개헌할 수 있다고 하는 자세는 본말이 전도된 태도라는 지적이다.

둘째로, 지방분권을 해서 지방으로 과감히 권력을 이양할 때의 전제와 그 정도다.

중앙에 집중돼 있는 권력을 지방으로 넘겨주는 것은 좋다. 그러면 그 권력은 지방의 주권자인 지역민들과 그 지역민들이 선출해서 구성한 지방의회·지방의원들에게 돌아가야지, 지방에서의 모든 인허가권과 인사권을 한 손에 움켜쥔채 군림하는 제왕적 시·도지사와 시장·군수·구청장들의 손아귀에 오롯이 떨어져서는 안 된다는 지적이다.

지방수령의 전횡은 고대로부터 뿌리깊은 우리나라의 고질적 병폐였다. 가까운 조선시대를 살피면, 중앙 조정은 오히려 상호 견제 기능이 나름대로 갖춰져 있었다. 지금의 총리와 장관에 해당하는 정승·판서들을 3사(사헌부·사간원·홍문관)가 맹렬히 탄핵하고, 왕에 대해서도 "아니된다"는 말을 주저하지 않았다.

작금 국무회의에서 어느 장관이 대통령 면전에서 "안 된다"고 할 것인가. 이에 비춰보면, 지금의 제왕적 대통령은 기실 옛날의 실제 제왕보다도 독재적 권력에 강한 셈이다.

그런데 지방으로 내려가면 이와 같은 감시·견제기능이 터무니없이 부실했다. 지방법원도 지방의회도 없는 시절, 수령은 삼권을 오롯이 거머쥐고 마음껏 전횡할 수 있었다. 이른바 육방 관속(六房 官屬)이란 견제 기능은 커녕 부임한 수령의 눈과 귀를 가리며 토색질에 동참하는 게 고작이었고, 3사의 추상같은 탄핵기능도 지방에는 눈이 미치지 않았다.

실록을 살펴보면, 그나마 종2품 참판(차관)급인 관찰사(시·도지사)에 대한 탄핵 상소는 가끔 보이는 편이지만, 목사·군수·현령·현감으로 내려가면 누구도 신경쓰지 않는 사각지대나 마찬가지였다.

온갖 민란은 왕이나 중앙 조정이 실정했다기보다는 이들 지방수령들의 전횡 때문에 일어났다. 문재인 대통령이 청와대 민정수석을 맡던 시절, 한솥밥을 먹었던 어떤 수석비서관의 증조부는 고부군수로 온갖 횡령·착복을 일삼고 상상을 뛰어넘는 학정으로 동학농민운동을 불러일으켰다. 이 때문에 일본과 청나라 양국이 우리나라에 군대를 보내기에 이르렀으니, 망국의 길을 연 역적이며 역적의 후예인 셈이다.

지방관에 대한 견제와 감시가 소홀한 것은 예나 지금이나 다르지 않다. 관리의 부정·비리를 감시·견제해야 할 중앙언론의 눈길은 대체로 중앙부처를 향해 있고, 잘해야 시·도지사를 살피는 정도다.

이러한 상황에서 중앙권력을 과감하게 지방에 넘겨준다고 하면 어떤 일이 벌어질까. 제왕적 지방자치단체장 제도에 대한 수술 없이 권력만 넘겨주는 것은 전횡을 부추기는 꼴이라는 지적이다.

전영기 중앙일보 논설위원은 "지방분권은 적정 수준만 하면 된다"며 "이재명 성남시장은 지금의 헌법 구조 안에서도 자기 마음대로 얼마든지 할 것을 다하고 있다"고 단언했다.

하물며 문재인 대통령은 제왕적 시·도지사, 제왕적 시장·군수·구청장 체제에 대한 문제의식 없이 연일 "연방제 수준에 버금가는 강력한 자치분권을 이루겠다"고 천명한다. 모든 지방권력이 제왕적 단체장의 수중에 들어가 있는 상황에서 연방제 수준의 권력을 넘겨주면, 나라가 조각나고 심지어 내전이 벌어질 수도 있다.

전영기 논설위원은 "권력을 나눠주는 것은 좋지만, 문재인 대통령이 연방제 수준의 개헌을 하자는데 그런 이야기를 대체 누가 했느냐"며 "촛불(집회) 나갔을 때 '연방제하자'는 이야기 나왔었느냐, 없었는데 있었다고 떠들어대느냐"고 논박했다.

그러면서 "정치본능적인 느낌으로는, 연방을 5개 주(州)를 만드는 수준으로 지방분권을 잘라서 하면, 주(州)에서 평양중앙권력과 연방제하는 사람이 나올 것"이라며 "모 지사가 김정은 만나러가서 마음대로 협약을 체결할 수도 있는데, 이런 것을 놔둘 것이냐"고 목소리를 높였다.

이같은 우려는 과거 사례를 비춰볼 때, 전혀 근거가 없는 것도 아니다. 연방제 수준 지방분권 개헌의 모델이라는 스위스는, 연방의 일원이었던 취리히가 임의로 신성로마제국(독일·오스트리아)과 동맹을 맺고 프랑스 군대를 끌어들여 온 연방에 한동안 내전의 소용돌이 속에 휘말리기도 했다. 우리가 이와 같은 시행착오를 굳이 피를 흘려가면서까지 겪어야 할 필요성이 있을지는 생각해볼 문제라는 지적이다.


▲ 가장 모범적인 중앙권력구조와 지방권력구조를 갖고, 고도의 지방분권자치를 하고 있다고 평가받고 있는 독일 의회의 모습. ⓒ뉴시스 사진DB

그렇다면 지방에 더 과감한 권력분산, 권력이양을 하기 위한 헌법적 전제는 무엇일까. 개헌 과정에서 어떠한 안전장치를 마련해야, 중앙이 과감하게 이양한 권력이 오롯이 지방의 주권자인 지역민들에게 돌아가게 될까.

지방에서도 제왕적 시·도지사, 제왕적 시장·군수·구청장제를 철폐하고, 생활정치의 현장인 지방에서부터 분권형 권력구조를 구현하는 것이 그 대안이 될 수 있다. 이 점은 개헌 과정에서 지방분권을 논의할 때 반드시 병행해서 공론화가 돼야 한다는 지적이 나온다.

세계에서 가장 민주적이고 모범적으로 지방분권 자치를 하고 있는 독일의 사례가 그 모델이다. 독일은 중앙권력구조 뿐만 아니라 지방권력구조에서도 이미 수평적 분권이 생활화돼 있다.

독일의 각 주(州)는 각자 독자적인 주 헌법을 가지고 고도의 자치권을 누리고 있는데, 이것이 가능한 이유는 주의회 선거 결과 다수당이 주정부를 구성하는 등 철저히 민주적 통제와 책임정치가 이뤄지고 있기 때문이다.

주의회 선거 결과 각 정당이 과반 의석을 점할 수 있도록 연립한 뒤, 주의회에서 주총리를 선출하고, 선출된 주총리가 다시 지역민에 의해 직접 선출된 주의원들 중에서 각 부의 주장관을 임명하는 방식이다. 이는 주의회가 주총리의 독선과 전횡을 강력하게 견제할 수 있을 뿐만 아니라, 주총리가 잘했을 때와 못했을 때 지역민이 이를 평가하는 책임정치가 분명히 실현된다는 점에서 높은 평가를 받고 있다.

예를 들어, 우리의 서울특별시에 해당하는 베를린 주는 1991년 독일통일 이후 우파 성향의 기민당(CDU)과 중도좌파 성향의 사민당(SPD)이 대연정을 구성해왔으나, 2001년 기민당 에버하르트 디프겐 시장의 시 재정을 파탄내자 사민당이 연정에서 이탈하면서 주정부가 붕괴됐다. 그해 10월에 긴급히 실시된 주의회 선거에서는 유권자들이 기민당 시장의 시 재정 파탄 책임을 물어 사민당을 제1당으로 만들었고, 사민당이 민사당(PDS)와 녹색당을 끌어들여 중도좌파 연정을 구성해 새롭게 주를 이끌기 시작한 것이다.

반대 사례로는 뒤셀도르프를 중심으로 하는 노르트라인-베스트팔렌 주를 들 수 있다. 노르트라인-베스트팔렌 주는 기민당과 사민당이 지속적으로 정권교체를 거듭하는 스윙스테이트였는데, 기민당과 자유주의 우파 성향의 자민당(FDP)가 연정을 펼치고 있던 중 2010년 주의회 선거에서 정권교체가 됐다.

사민당 하네로레 크라프트 주총리는 녹색당과 중도좌파 연정을 구성해 주총리가 됐는데 주정(州政)을 모범적으로 이끌면서 주민들 사이에서 신망이 두터워지자, 2012년, 2년 만에 주의회를 해산하고 조기 선거를 한다는 승부수를 던졌다. 그 결과 이 해 조기 실시된 주의회 선거에서 압승, 단독 집권의 결과를 이끌어냈던 것이다. 7년간 주정에서 배제된 기민당은 와신상담한 끝에, 지난해 5월 주의회 선거에서 승리, 자민당과 다시 우파 연정을 구성하고 정권을 탈환해왔다.


▲ 전영기 중앙일보 논설위원, 윤종빈 명지대 교수, 가상준 단국대 교수, 곽진영 건국대 교수, 자유한국당 정종섭 의원, 박명호 동국대 교수가 지난 9일 국회도서관에서 올바른 개헌의 방향에 관해 토론하기 위해 모였다. ⓒ뉴데일리 이종현 기자

이처럼 단체장과 지방의회 사이에서 상호 견제 기능이 충실히 갖춰져 있고, 시정·도정 운영에 따른 지역민의 민의가 반영될 수 있는 책임정치를 구현하는 방향으로 지방정부의 권력구조가 전면적으로 개편돼야 중앙권력을 안심하고 지방에 이양할 수 있는 것이다.

우리나라의 현행 헌법도 의외로 이와 같은 지방 권력구조 개편에 최적화된 형태를 띄고 있다.

현행 헌법 제8장 지방자치를 보면, 제118조 1항에서 "지방자치단체에 의회를 둔다"고 규정하고 있다. 의외로 지방의회만 헌법에서 필수적 기관으로 직접 규정하고 있을 뿐 "지방자치단체에 단체장과 의회를 둔다"는 내용은 없다. '단체장'을 직접 직선하지 않아도 헌법상 아무런 문제가 없는 것이다.

다만 같은 조 2항에서 "지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다"고 법률에 유보돼 있는데, 법률에서 단체장을 큰 문제의식이나 고민없이 직선하도록 하고 있어 제왕적 시·도지사, 제왕적 시장·군수·구청장의 문제가 발생하고 있다.

이제는 개헌 과정에서 지방자치단체의 장의 선임방법을 조례에 위임하거나, 법률에서 다시 조례에 위임하거나, 또는 과감하게 지방의 권력구조를 독일식으로 재편할 필요성이 있다는 지적이다.

이는 중앙정치와 생활정치의 역할분담이라는 측면에서도 바람직하다. 지금 광역단체장은 광역의원이나 기초단체장 경력만으로 될 수 있는 게 아니라, 적어도 국회의원을 두세 번쯤은 해봐야 도전할 수 있는 것처럼 돼 있다.

그러다보니 광역단체장과 광역의원은 서로 다른 세계에 사는 사람처럼 완전히 유리되고 말았다. 중앙에서 큰 정치를 하고 내려온 광역단체장은 광역의회의 수준을 무시하며 단체장 자리를 다시 중앙정치로 복귀할 발판으로나 여기고 있고, 광역의원은 유능한 자질을 갖춘 사람이 큰 꿈을 가지고 도전하는 게 아니라 토호(土豪)들이 맡거나 심지어 중앙정치인 밑에서 이런저런 심부름을 하던 사람이 논공행상 식으로 받는 자리로 변질돼 버렸다.

지방의 권력구조를 전면적으로 재편해, 광역단체장은 광역의회에서 선출되도록 하고, 기초단체장은 기초의회에서 선출되도록 하며, 국회의원은 중앙권력구조 개편을 통해 내치를 맡는 국무총리와 내각에 참여하도록 해야, 중앙정치와 생활정치가 확실하게 구분지어지고, 지역민을 위한 생활정치에 헌신하겠다는 큰꿈을 가진 유능한 인재들이 비전을 갖고 지방의회에 투신할 수 있다는 지적이다.

가상준 단국대 교수도 이와 같은 지방의 권력구조 개편을 전제로 "적어도 지방이 자신의 정부형태를 스스로 정할 수 있도록 가능성을 열어놓아야 한다"며 "지금은 국회에서 입법으로 지방정부의 정부형태를 정해주고 있는데, 그렇게 하지 말자"고 제안했다.

보도자료 및 기사제보 press@newdaily.co.kr
[자유민주·시장경제의 파수꾼 - 뉴데일리/newdaily.co.kr]
Copyrights ⓒ 2005 뉴데일리뉴스 - 무단전재, 재배포 금지
※ 청소년에 유해한 댓글 과 광고/반복게재 된 댓글은 작성을 금지합니다. 위반된 게시물은 통보없이 삭제됩니다.