'대장동 문서 결재' 이재명 12번, 정진상은 7번… 검찰 공소장엔 이름 없다

검찰이 유동규 전 성남도시개발공사 기획본부장에 이어 지난 22일 김만배·남욱·정영학 씨 등을 기소하면서 사실상 중간수사를 마무리했다. 

하지만 대장동 사업 최종 인허가권자인 당시 성남시장이었던 이재명 더불어민주당 대통령후보는 공소장에 한 줄도 언급되지 않았다. 대장동 문서 결재 라인에 수차례 이름을 올린 정진상 전 성남시 정책실장(민주당 선거대책위원회 비서실 부실장)도 마찬가지였다.

본지가 대장동 관련 문서에 이 후보와 정 부실장이 결재한 내역을 종합해 살펴본 결과, 지금까지 알려진 것만 해도 이 후보는 모두 12건의 문건에, 정 부실장은 7건에 결재한 것으로 확인됐다. 

이 후보는 2013년 3월 '대장동·1공단 결합 도시개발사업 위·수탁 운영계획 보고' 문서에 '사업시행자는 성남도시개발공사 또는 공사가 출자하는 SPC(특수목적법인)를 지정하는 것을 조건으로 위탁할 것'이라는 지시사항을 수기로 적어 결재했다. 이 후보가 직접 특수목적법인 설립을 지시한 것으로, 사실상 화천대유가 대장동 사업에 참여할 문을 이 후보가 열어준 것이라는 평가를 받는다. 해당 보고 문서에는 정진상 부실장의 서명도 담겼다.

2013년 11월 5일 성남시는 '대장동·1공단 결합 도시개발사업 타당성 및 구역 지정을 위한 용역 중간보고회'를 열었다. 대장동 사업 타당성 등에 관한 전문가의 진단 결과를 공유하고 사업 방향을 중간점검하기 위한 자리였다. 이날 중간보고회에서는 이재명 성남시장과 최윤길 성남시의회 의장 등 29명이 참석했고, 6일에는 성남시의회 의원 7명이 자리했다.

성남시 도시개발사업단(현 문화도시사업단)의 설명을 들은 성남시의회 도시건설위원회는 'SPC를 설립해 사업을 추진하는 방향은 매우 위험해 LH(한국토지주택공사) 등 공기업에 위탁하는 사업 방식을 고려해야 한다'고 주장했다. 하지만 성남시는 '최근 공기업의 경영난으로 사업 참여가 불투명하다'며 성남시의회 의견에 반대했다.

결국 성남시는 성남도시개발공사SPC가 출자하는 사업 방식으로 진행하겠다는 계획이 담긴 보고서를 성남시에 올렸다. 이 후보와 정 부실장은 이 보고서에 서명했다. 이 후보는 '당시 새누리당(현 국민의힘)이 다수이던 시의회가 민간개발을 주도해 어쩔 수 없이 민·관 합동 개발로 진행했다'는 취지로 주장했는데, 시의회는 공영개발을 주장했다는 것이 이 문서로 드러났다.

2014년 1월9일 이 후보는 대장동과 제1공단 결합 도시개발사업을 추진할 수 있도록 도시관리계획을 변경하는 등의 행정절차를 보고하는 내용이 담긴 '대장동·제1공단 결합 도시개발 구역 지정 추진계획 보고서'에 서명했다. 정 부실장의 결재도 포함됐다.

이 후보는 같은 달 성남시로부터 '주민 의견 청취 공고' 문서를 보고받고 결재했다. 2014년 1월24일부터 18일간 실시된 주민 공람 당시 대장동 주민들은 개발 이익이 대장동 주민 복지에 쓰여야 하고, 사업 부지에 토지를 가진 지주들은 정당한 보상을 받아야 한다고 요청했다.

이 후보도 주민들에게 개발이익 환원을 강조하며 토지 보상 등에 관한 구체적 방법은 사업 시행자 지정 때 결정하겠다고 약속한 것으로 알려졌다. 하지만 결국 대장동 사업 추진 과정에서 민간 초과이익 환수 조항이 빠지면서 이 시장의 약속은 지켜지지 않았다.

성남시는 2014년 12월16일 '대장동·제1공단 결합 도시개발구역 개발계획 수립 입안 보고'를 올렸다. 사업성 확보를 위해 용적률을 150%에서 180%로 상향하고, 계획인구는 기존 1만5771인에서 1만6181인(410인 증가), 가구 수는 5841가구에서 5993가구로 152가구 증가하는 등의 내용을 골자로 한다. 해당 문서에는 이재명 시장과 정진상 정책실장이 서명했다.

같은 달 이 후보는 전략환경영향평가서에도 서명했다. 전략환경영향평가는 구체적 개발계획이 나오기 전 환경적인 측면에서 개발계획의 적정성이나 입지 타당성을 검토하는 것을 말한다.

2014년 10월 한강유역환경청 관계자가 성남시에 보낸 심의 결과 통보서에는 "지형 훼손 외 우수 식생 훼손지에 대하여서도 검토 필요" "생태·자연도 1등급지 훼손 방지 방안 수립" 등의 의견이 담긴 것으로 알려졌다.

하지만 지난달 20일 환경부 종합감사에서는 대장동 개발 과정에서 1등급 권역이 일부 해제됐다는 주장이 나왔다. 김성원 국민의힘 의원은 "대장동에서 환경영향평가를 진행할 때 일부 지역의 생태 등급이 1등급이었는데, 5년 뒤 1등급이 해제됐다"면서 "이의신청 없이 해제된 것은 이례적"이라고 의문을 제기했다. 이에 한정애 환경부장관은 "처음부터 1등급 지역은 개발 지역에 포함되지 않았다"고 해명했다.

이 후보는 2015년 1월 성남시 행정기획국이 작성한 '대장동 개발사업 추진에 따른 다른 법인에 관한 출자승인 검토 보고(출자승인 문건)'에 당시 성남시장으로서 직접 결재하고 서명했다. 정진상 당시 정책비서관 역시 '협조' 라인으로 결재했다.

이 문건에 따르면, 성남시는 "사업 타당성 용역 검토 결과 내부수익률(IRR) 6.66%, 경제성(B/C) 분석 1.03으로 종합적으로 사업 타당성이 있다"고 판단했다. 또 "사업 적정성 여부, 사업별 수지 분석, 재원 조달 방법, 지역경제에 미치는 영향 등 타당성 검토 결과 사업의 조속한 시행을 위해 다른 법인에 출자하는 것은 타당함"이라고 결론지었다.

국민의힘 특위 관계자는 "통상 IRR은 4.62%, B/C는 1.0을 넘으면 경제성이 타당하다고 본다"며 "사업 리스크가 상당했다는 (이 지사 측과 민간사업자의) 해명이 사실과 다르다는 것이 드러났다"고 주장했다.

출자승인 문건의 'SPC 출자 필요성' 항목에는 "(성남도시개발공사가) 공동 출자자로 참여해 민간이 수익을 지나치게 우선시하지 않도록 하고, 사업 정상 추진을 위해 사업 전반을 관리·감독한다"고 돼 있다. 이 관계자는 "5000만원을 출자한 화천대유자산관리가 무려 577억원의 배당금을 받으며 수익을 낸 상황 등을 고려하면 관리·감독이 제대로 이뤄지지 않았다고 보는 것이 타당하다"고 덧붙였다.

국민의힘 특위는 "원래 대장동 사업은 민간사업자들이 (알박기 등으로) 토지 수용을 제대로 하지 못해 난항을 겪었다"며 "외려 개발공사가 참여하면서 민간사업자들이 합법적으로 토지를 수용하는 근거가 마련돼 활로를 찾았다"고 주장했다. 출자승인 문건에는 "도시개발법 제22조에 따라 개발공사에서 100분의 50을 초과해 출자하면 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있다"고 적혀 있다. 

도시개발사업을 하려면 시행자가 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상 동의를 받아야 하는 등 규정이 까다로운데, 이 후보가 이 리스크를 제거해준 셈이다. 

실제로 대장동 사업은 성남도시개발공사가 전체 지분의 '50%+1′주를 갖는 특수목적법인 '성남의뜰'을 설립해 민·관 합작으로 추진하는 방식으로 결정됐다. 이에 따라 성남의뜰 전체 지분의 7%를 보유한 김만배·남욱·정영학 씨 등 민간 사업자들은 사업 위험을 줄이면서 배당금과 분양수익으로 6000억원이 넘는 이익을 거둘 수 있었다.

같은 해 6월15일 '성남 대장동·제1공단 결합 도시개발구역 개발계획 수립 고시'를 통해 아파트 13개 단지에 5089가구를 짓기로 했다.

임대아파트(65㎡이하)는 2개 단지였고, 용적률은 13개 단지 모두 180%로 통일했다. 연립주택은 3개 블록에서 708가구를 짓기로 하고 용적률은 150%가 적용됐다.

그런데 성남시는 2016년 11월8일 '성남 판교 대장 도시개발사업 도시개발구역(변경) 및 개발계획(변경), 실시계획인가 고시'를 통해 공동주택 면적을 기존 37만 8635㎡에서 37만4344㎡로 4291㎡(0.2%) 줄이고 아파트 단지도 13개에서 12개로 축소했다.

주목할 점은 용적률(180%)을 85㎡ 초과 아파트 3개 단지는 10%, 85㎡ 이하 7개 단지는 15%씩 각각 올렸다는 점이다. 이에 따라 가구 수는 5268가구로 늘어났다.

반면 임대아파트 용적률은 5% 상향하는 데 그쳤고, 계획 면적도 기존 5만7889㎡에서 5만7335㎡로 554㎡ 축소했다. 이 때문에 임대분양 가구 수는 기존 1532가구에서 1442가구로 줄었다.

연립주택도 용적률을 150%에서 100%로 낮춰 708가구였던 계획물량이 517가구로 축소됐다.

용적률 상향과 임대가구 축소에 따라 민간 분양 사업자들은 수익 증대가 가능했다. 특히 화천대유가 시행한 4개 단지(A1·A2·A11·A12블록, 모두 85㎡이하) 용적률이 15%씩 상향되면서 가구 수가 1778가구에서 1964가구로 늘어나는 혜택을 봤다. 당시 아파트 분양가가 7억∼8억원에 달했던 점을 감안하면, 용적률 상향에 따라 화천대유는 1300억원의 매출을 추가로 올린 것으로 보인다.

특히 '대장동‧제1공단 결합 도시개발사업 용역비 환수 계획 검토 보고'(2015년 9월15일 결재) 서류도 이 후보와 정 부실장이 직접 결재한 것으로 확인됐다. 해당 문건에는 2015년 대장동 개발사업 특수목적법인(SPC)인 '성남의뜰'이 사업 시행자로 지정된 직후 그간 성남시가 예산으로 수행했던 연구용역비 7억1천994만원을 모두 시행자가 부담한다는 내용이 담겼다. 같은 달 토지 세목 고시도 있었는데, 이는 토지 수용 절차 중 하나로, 사업시행자에게 특정한 재산권을 강제적으로 취득할 수 있는 권한을 부여하는 행정행위다. 역시 이 후보가 결재했다. 

지난 3일 경기도 성남시의회 야당이 중심이 된 '대장동비리의혹시민합동조사단'은 국회에서 기자회견을 열고,  '화천대유 아파트' 용적률을 상향조정하는 안에 직접 결재한 문서를 공개했다.

이기인 의원은 이날 기자회견에서 "공동주택 용적률 상향 개발계획으로 인해 대장동 특정 민간업자들이 이익을 취하게 된 것"이라고 주장했다.

이 의원이 공개한 문서에 따르면, 최초 문서에는 대장동의 사업성을 위해 공동주택의 용적률을 150%에서 180%로 상향해야 한다는 내용이 포함됐다. 또 두 번째 개발계획 입안보고 변경안에도 180%에서 195%까지 용적률을 상향해야 한다는 사항이 담겼다. 이들 문서에는 정 부실장(당시 정책비서관)은 물론 이재명 당시 시장이 직접 결재한 것을 확인할 수 있다.

이 의원은 "당초 공모지침서상에는 13개 아파트 단지의 용적률을 180%로 명시했으나 결국 아파트를 더 짓겠다는 성남의뜰의 요청에 맞춰 추가로 혜택을 줬고, 그것에 이재명 시장이 직접 결재한 것"이라며 "이로 인해 화천대유가 보유한 단지는 전체 가구 수 1778가구 중 1964가구로 증가해 1300억원가량의 분양매출을 추가로 올린 것으로 추산된다"고 비판했다.

대장동 개발사업 추진 과정에서 이 후보가 특별지시를 내린 정황도 드러났다. 2016년 11월에 작성된 '성남 판교 대장 개발·실시계획 인가' 문건에는 "시장님 기자회견 지시 관련 건입니다"라고 씌어 있었다. 이 문건에는 대장동 진입로 확장 건뿐만 아니라 주차장·공영차고지·송전선로 등 세밀한 부분까지 보고 안건으로 올라와 있다. 이 문서에는 이 후보와 정 부실장이 함께 결재했다.