해상휴전선 NLL...어떻게 생기고 왜 지켜야하나!

우리는 왜 NLL을 지켜야 하는가?

코나스    

 1. NLL의 설정 배경과 성격

가. NLL이란

NLL(Northern Limit Line : 북방한계선)은 1953년 8월 30일 정전협정의 안정적 관리를 위해 설정된 이후, 우리 군이 지난 60여 년 동안 북한의 도발을 차단하고 수차례 교전을 통해 피로써 지켜온 실질적인 해상 경계선이면서, NLL 이남은 우리가 실효적으로 지배하는 관할 해역이다.

동해의 NLL은 지상의 군사분계선(MDL : Military Demarcation Line)연장선을 기준으로 설정하였고, 서해의 NLL은 서해 5개 도서와 북한 지역과의 중간선을 기준으로 한강하구로부터 서북쪽으로 12개 좌표를 연결하여 설정하였다.

나. NLL 설정 배경과 경과

1951년 7월 10일 이후 2년 간의 정전협상 과정에서 유엔군과 공산군은 지상의 군사분계선과는 달리 해상경계선 합의에는 실패하였음.
이에 1953년 8월 30일 클라크(Mark W. Clark) 유엔군사령관은 한반도 해역에서 남북간 우발적 무력충돌 발생 가능성을 줄이고 예방한다는 목적으로 NLL을 설정하였고,
NLL 설정 당시의 북한 해군력은 완전히 무력화된 상태로 유엔군과 우리 해군이 북한의 전 해역을 장악하고 있었다.

◆6.25전쟁 발발시와 정전시 남북한 해군력비교

구 분
 6·25전쟁 발발시
 정 전 시
 
북 한
 함정 35척
 함정 0척
 
남 한
 함정 36척
 함정 57척       --출처 : 국제문제연구소, 『방위총서』 (1986)

해상뿐만 아니라 서해에서는 38도선 이남에 위치한 백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도를 비롯한 용매도, 대수압도, 소수압도, 무도, 순위도, 용호도, 어화도, 창린도, 기린도, 마합도를 모두 관할하고 있었다.

이들 도서와 해역은 6·25전쟁 발발 이전에도 이후에도 우리의 관할하에 있던 섬이었고,
38도선 이북에 있는 초도, 석도 등의 도서까지도 우리의 해병대와 유격대가 점령하고 있었다.

 유엔군과 우리 해군이 북한 해역을 장악하고 있었던 유리한 상황에도 불구하고
클라크 유엔군사령관은 정전협정의 정신에 따라 남북한 간의 해상무력충돌을 방지하고,
정전협정을 안정적으로 관리하기 위하여 과감한 양보조치를 취했다.

유엔군과 한국측은 정전협정과 NLL이 설정됨에 따라 서해 5개 도서를 제외하고
당시 점령하고 있었던 서해의 많은 도서로부터 철수하였다.

NLL을 설정함으로 인해 오히려 유엔군과 한국해군은 스스로 활동을 제한시킨 반면,
북한은 노력도 없이 NLL 이북의 방대한 해역을 얻게 되었고,
그 이후에도 해군력이 절대열세였던 북한이 오랜 기간 유엔군으로부터 간접보호를 받은 것이나 다름이 없는 유리한 선이 바로 NLL이다.

북한이 NLL 설정 이후 20년 동안 1973년 소위 ‘서해사태’가 있기전까지
NLL에 대해 아무런 이의를 제기하지 않은 것도 이러한 이유 때문이다.

다. NLL의 성격

한반도 정전체제라는 특수한 역사적 관계에서 설정된 NLL은
｢유엔 해양법협약｣상 일반원칙보다는 국제관습법을 우선 적용해야 한다.
북한은 12해리 영해 입장에 따라 서해 5도 주변 수역을 자신의 영해 또는 관할수역이라고 주장하면서 NLL을 부정하고 있다. 그러나 NLL은 한반도 정전체계라는 특수한 사정에서 서해 5도와 북한지역의 중간선과 군사적 상황을 적용하여 설정되었다.

요컨대, NLL의 경우 특별한 사정은
① 정전협정 체결 당시 유엔군이 한반도 전 주변해역을 장악하고 있었으며, 황해도와 경기도의 도계선 서북쪽 해역에 대한 관할권도 행사하고 있었다는 점,
② 이러한 사실을 전제로 해서 정전협정 제2조 13항이 성립되었다는 점,
③ 현재 한반도는 정전체제 하에 있고, 남북한은 첨예한 정치·군사적 대결상태를 지속하고 있다는 점 등이다.

이러한 특별한 사정은 서해 5도가 북한의 12해리 영해 내에 있다는 사정을 압도하는 것이다.
특히, NLL의 설정은 정전협정 제2조 13항에 규정된 ‘서해 5도에 대한 유엔군사령관의 군사통제’를 구현하기 위한 합당한 조치다.
또한, 서해 5도 자체의 영해는 국제법적 일반원칙상 12해리를 적용할 수 있으나,
현재 유엔군측이 3해리를 적용하고 있다는 사실은 한반도 정전체제라는 특수성을 반영한 것이다.

따라서 서해 5도만 한국의 영토이며 주변 해역은 모두 북한 해역 이라는 북한의 주장은 논리적으로 설득력이 없다. 또한 북한은NLL이 설정된 이후 20년 간 아무런 이의를 제기하지 않았고 남북한이 NLL을 준수하여 왔다.

북한이 NLL을 인정하고 준수해 온 사례는 1959년 『조선중앙연감』에서 NLL을 명기한 것,
북한 적십자사가 우리에게 수해물자를 NLL 선상에서 인도하였던 것 등 대단히 많다.
이는 국제법상 관습인 응고의 원칙(principles of consolidation)이 성립하기에 충분하다.

북한은 1973년 이후 간헐적인 NLL 침범행위를 NLL에 대한 ‘이의 제기’로 주장하고 있는데,
이는 ‘침범’과 ‘국가적 의사표시’를 혼동하는 것이다.
북한 함정의 NLL 침범행위를 NLL을 부정하는 국가적 의사표시로 보는 것은
국제사회에서 국제법 체계를 붕괴시키는 것과 같다.
더욱이 남한과 북한의 서해 관할해역은 1992년 남북기본합의서 및 불가침부속합의서를 통하여 합의·체결함으로써 일단락되었다고 할 수 있다.

즉 남북기본합의서 제11조에서 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다.”고 명시 하였고, 불가침부속합의서 제10조에서도 “남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될때까지 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역으로 한다.”고 규정하였다.

이에 따르면 남과 북은 남북 군사공동위원회에서 새로운 해상불가침 경계선이 협의·확정되기 전까지는 현재 쌍방이 관할하여 온 구역을 인정하고 불법 침범행위와 해상도발을 중지해야 하는 것이다.

NLL은 정전협정의 안정적 관리와 해상무력충돌을 방지하기 위해 유엔군사령관에 의해
1953년 8월 30일 설정되었다. 해군력이 열세였던 북한은 NLL이 자신들을 보호해 줌으로써
1973년 ‘서해사태’가 있기 전까지 NLL에 대해 아무런 이의를 제기하지 않았다.

6·25전쟁 기간 해군세력의 열세로 인하여 고전을 면치 못했던 북한은
1960년대부터 소련과 중공으로부터 전투함정을 도입하는 등 해군력증강을 대대적으로 추진한 결과 1960년대 후반부터 한국 해군력보다 우위를 점하게 되었다.

해군력이 증강된 북한은 1973년부터 NLL에 대한 문제점을 제기하면서
NLL 이남 해역을 침범하여 우리 측에 도발함으로써 쌍방 간 몇 차례의 큰 충돌이 있었다.
북한이 반복적으로 NLL 이남해역을 도발하게 된 공통적인 저의는
NLL 자체를 무력화 시키겠다는 것과 이와 아울러 대내외의 정치적ㆍ경제적 목적 등을 달성하기 위한 수단으로 활용하려는 것이었다.

북한의 NLL 도발은 자신이 처한 대내외적인 환경에 따라 도발 형태가 달랐고,
이를 수단으로 한 정치적ㆍ경제적 목적도 다소 달랐다.
북한이 NLL 문제를 부각시키면서 해상도발을 시작한 것은 1973년 서해사태부터였다.
이 사태를 일으킨 북한의 저의는 전투력 우위를 바탕으로 NLL 해역에 대한 무력시위를 통해 서해 5개 도서를 봉쇄하려는 것이었다.

이는 당시 영해의 폭이 12해리로 보편화되고 있던 국제적 분위기에 편승하여 NLL에 대한 무력화 시도와 함께 서해 5개 도서 봉쇄행위를 통해 자신들의 영향력을 증대하겠다는 것과 NLL에 대한 한국과 미국의 반응을 떠 보겠다는 것이었다.

북한이 NLL 해역에 대해 본격적으로 도발을 감행한 것은 1994년 한국의 평시작통권 환수 이후부터라고 볼 수 있다. 북한은 NLL에 대한 법적인 문제점을 내세워 NLL 해역을 침범해도 미국·중국·러시아 등 국제사회로부터 큰 지탄을 받지 않을 것이라 점을 고려하여 도발 대상을 지상·공중·해상에서 NLL 해역으로 전환했다고 볼 수 있다.

북한은 NLL 문제로 인하여 발생한 국지적 분쟁에서 평시작통권 행사를 할 수 없게 된 미국이 적극적으로 개입하지 않을 것이라고 전망했을 것이고, 아울러 NLL이 유엔군사령관에 의해 일방적으로 그어졌다는 이유를 내세워 미국과의 협상을 위한 수단으로써 활용하겠다는 의도를 가지고 있었다고 볼 수 있다.

1980년대 공산권 국가의 몰락으로 체제위기를 느낀 북한은 체제안정을 위해 NLL을 이슈화하여, 미국과의 협상으로 정전협정을 폐기하고 북미평화협정을 체결하려는 노력을 기울려 왔다는 것이 이를 증명해 주고 있는 것이다.

이러한 의도와 목적을 달성하기 위해 북한이 의도적으로 도발을 일으킨 것이 1999년의 제1연평해전부터였다. 우리 정부의‘평화ㆍ화해ㆍ협력’ 이라는 대북정책에도 불구하고 북한은 사전에 철저한 준비로서 제1연평해전에 이어 제2연평해전을 일으킨 것을 보면, 이를 증명해 주고 있다.

북한은 자신들의 체제안정에 크게 영향을 끼치는 국가는 한국이 아닌 미국이라는 것을 간파하고 있다는 것이다. 2002년에 일어난 제2연평해전도 마찬가지로 NLL을 분쟁화하여, 미국과의 관계를 개선하려는 의도였다고 볼 수 있다. 아울러 이 해전은 제1연평해전에 대한 보복의 성격을 띠고 있는 반면, 남북관계 개선에 따른 북한 군부의 불만 해소를 위한 도발이었다고 볼 수 있다.

그리고 월드컵 기간 NLL 해역에 국지적 도발을 감행한 것은 국제적관심을 한반도에 집중하여 대내외적으로 북한의 존재를 국제사회에 알리려는 목적도 있었다고 판단할 수 있다.

2009년에 발생한 대청해전은 NLL 무력화 행동을 통해 서해 영해권 주장과 아울러 미국과의 평화협정체결 구축 필요성을 인식시키기 위한 성격의 도발로 볼 수 있다. 아울러 NLL해역 도발을 통해 한국측의 소극적인 대북정책 등에 대한 불만을 나타내기 위한 목적으로도 볼 수 있다.

제1·2연평해전과 대청해전을 통해 해상세력으로는 한국해군을 제압 할 수 없다는 것을 판단된 북한은 새로운 형태의 도발을 감행하기 시작한 것이 천안함 피격사건과 연평도 포격도발사건이다. 이는 NLL자체를 무력화하겠다는 목적보다는 NLL 문제를 빌미로 하여 북한의 대내외적인 정치적·경제적·사회적 목적을 달성하기 위한 도발이었다고 판단할 수 있다.

2010년 발생한 천안함 피격사건은 대청해전에 패한 뒤 보복차원과 북한군의 사기진작을 위한 성격의 도발이었다고 볼 수 있다. 북한은 해상세력에 의한 도발은 명확한 증거가 남기 때문에 해중세력으로서 공격을 했다고 볼 수 있다. 만약 도발행위가 자신들의 소행이라고 드러나더라도 비대칭 전력의 위협을 보여주고, 동시에 세계의 이목을 집중시키려는 효과를 가질 것이라고 판단했을 것이다.

천안함 피격사건 8개월 이후 발생한 연평도 포격도발은 김정은 체제결속을 유도하려는 내부단속이 가장 큰 목적이었다고 볼 수 있다. 아울러 서해 NLL 무력화와 서해 5도와 인근해역을 분쟁화하여 우리 국민들의 안보불안감을 조성하고, 미국과의 관계를 개선하려는 의도가 있었다고 볼 수 있다.

연평도 포격도발은 북한군이 정전협정체결 이후 처음으로 대한민국 영토에 대해 대규모 포격으로 무력도발을 감행한 초유의 사건으로써 북한의 화폐개혁 이후 고조된 국민들의 불만을 외부로 돌리고, 이와 아울러 후계체제를 반대하는 세력을 숙청하는 계기를 마련하려는 목적이었다고 볼 수 있다.

북한은 체제 특성상 자신들의 목적을 달성하기 위해서는 도발을 서슴치 않았고, 대내적인 상황에 따라 도발 강도를 점점 높여가고 있으며, 도발양상도 예상치 못할 정도로 다양해지고 있는 추세다. 현재와 같은 체제를 유지하는 한 앞으로도 북한은 계속 도발할 것이다.
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